İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı
Ruhsat; Devletin egemenlik alanlarında (topraklarında, karasularında ve hava sahasında) kamusal alanı
ilgilendiren iş ve işlemlerin gerçekleştirilebilmesi için verdiği izindir. İdare bu izni kamu güvenliği ve sağlığı için getirilen kriterlerin sağlanması karşılığında verir. ‘Ruhsat’ bir bakıma Devletin egemenliğinin
tecellisidir. Araçtan silaha, marketten madene, avcılıktan inşaata kadar pek çok konu ruhsata tabidir. Ruhsatlar kişilerin mahreminin/özel hayatının dışına taşan konulara ilişkindir. Ruhsat uygulaması Devletin, toplu yaşamın karmaşasını engellemesi ve denetim yapabilmesi için gereklidir, aynı zamanda kayıt tutmaya da yarar. Tabii devletin de kamu yararı amacıyla yerine getirdiği bu işi keyfi yapmadığını
ortaya koyacak mekanizmaları oluşturması ama bunun yanında getirilen şartların çok da boğucu olmaması gerekir. Bu çalışmada devletin düzenleme ve tasarruf yetkisinin sadece işyeri açmaya
ilişkin ruhsat ve izinlerle ilgili kısmını mevzuat, emsal kararlar ve konuyla ilgili bakanlık görüşleri ışığında irdeleyeceğiz.
İŞYERİ AÇMA VE ÇALIŞMA RUHSATI VERİLMEYENLER VE İPTAL EDİLENLER NASIL İTİRAZ EDEBİLİR? YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI ALINMASI İÇİN ŞARTLAR NELERDİR?
İşyeri ruhsatı vermek idareler için bir yetki olduğu kadar bir sorumluluktur. Şartları taşımasına rağmen ruhsat başvuruları reddedilenler ya da geçerli bir sebep yokken işyeri ruhsatı iptal edilenler bu işlemlerin iptali için bağlı bulundukları İdare Mahkemesinde dava açarak ruhsatlarına ulaşabilirler. Açılan dava sonucunda ruhsat talebinin haksız olarak reddedildiğine ya da ruhsatın haklı bir neden olmaksızın iptal edildiğine hükmedilirse işyerinin haksız yere kapalı kaldığı süre için başvuru sahibine tazminat ödenmesi gerekecektir. (Danıştay 10. Daire 11.10.1995) Bu nedenle eğer bariz bir hukuka aykırılık bulunuyorsa dava açma yoluna gitmeden önce tazminat sorumluluğu hatırlatılarak işlemi yapan idareye yazılı itiraz yoluyla da başvurulabilir.
İptal davası açmak tek başına işlemin Yürütmesinin Durdurulmasını sağlamayacağından, ruhsat konusunun dava sonuçlanana kadar sürüncemede kalmaması için davanın Yürütmenin Durdurulması
talepli açılması gerekir. Yürütmenin Durdurulması kararı verilirse idare bu mahkeme kararına uygun olarak işlem yapmak durumunda kalacak ve işyeri faaliyetine devam edebilecektir. Yürütmenin Durdurulması kararının verilebilmesi için hukuka aykırılığın ortaya konması ve mevcut durumun telafisi
güç veya imkansız zararlar doğuracağının gösterilmesi gerekir. Gerek iptal davası açmada gerekse yürütmeyi durdurma talebinin gerekçesini oluşturmada, mevzuat ve yargı kararlarıyla ortaya koyulan kriterleri bilmek önem taşımaktadır. Bu kriterlere ilişkin şu örnekler verilebilir:
– İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin (bundan sonra ‘yönetmelik’ olarak anılacaktır) 8. maddesine göre işyeri devrinde dosyadaki mevcut belgeler esas alınır. İdare devredilecek işyerinin dosyasında mevcut olan belgelerle işlem yapmayıp yenilerini talep eder ve bu nedenle başvuruyu reddederse yönetmeliğin ilgili maddesi gösterilerek ruhsat talebinin reddi işlemi iptal edilebilir ve aynı nedenle yürütmesinin durdurulması sağlanabilir.
– Ruhsat vermeye yetkili idareler, ruhsat başvurularını değerlendirirken emsal işyerleriyle eşitliğe ve hakkaniyete de dikkat etmelidir. (Danıştay 2. Daire 09.06.2021)
– İşyeri ruhsatının, yetkili idarenin en üst amiri veya görevlendireceği yetkili yerine belediye encümenince iptal edilmesi hukuka aykırıdır. (Danıştay 2. Daire 21.09.2021) Bu durum dava açıldığı takdirde işlemin yetki yönünden iptali sonucunu doğurur. Keza aynı gerekçe yürütmenin durdurulması talebinde de kullanılabilir.
– İşyerinin mevzuata aykırı faaliyette bulunması nedeniyle kapatılması için mahallin en büyük mülki amirinin emrinin gerektiği düzenlenmiştir. (2559 sayılı Kanun Madde 7) Bu olmadan doğrudan polis tarafından kapatılması iptal sebebi olacaktır. (Danıştay 8. Daire 03.04.2003)
-İlçe belediyesi tarafından verilen ruhsatın büyükşehir belediyesi tarafından iptal edilmesi üzerine açılan dava da işlemin iptaliyle sonuçlanacaktır. (Danıştay 2. Daire 06.04.2021)
– Belirli bir içkili yer bölgesi tespiti bulunmadan, içkili yer bölgesinde yer almadığı nedeniyle bir işletmenin ruhsat talebinin reddedilmesi hukuka aykırıdır. (Danıştay 8. Daire 2014)
İŞYERLERİ ARASINDA RUHSATLANDIRMA BAKIMINDAN NE GİBİ FARKLAR VARDIR ?
İşyerlerini, Sıhhi Müesseseler, Gayrisıhhi Müesseseler ve Umuma Açık İstirahat ve Eğlence Yerleri olmak üzere ayırabiliriz.
Gayrisıhhi işyerlerini; duman, koku, is, gürültü, atık gibi nedenlerle çevreye ve insan sağlığına etkisi olan işletmeler olarak tanımlayabiliriz; fabrikalar, gıda üretimi yapan tesisler, akaryakıt istasyonları gibi. Bunlar, kendi içinde 1. 2. ve 3. sınıf gayrisıhhi işletmeler olarak ayrılırlar. 1. sınıf gayrisıhhi müesseseler yerleşim yerlerinden uzak bulundurulmak zorundadır. 2. sınıf olanlar ancak inceleme neticesinde sorun olmayacağı tespit edilirse yerleşim yerleri yanında açılabilir. 3. sınıf olanlar ise yerleşim yerleri yakınında
açılabilir ancak sıhhi kontrole tabi tutulabilirler.
Sıhhi işyerlerini; gayrisıhhi müesseseler dışında kalan tüm işyerleri olarak tanımlayabiliriz. Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri de sıhhi işyeri sayılır, bununla birlikte sıhhi işyerlerinin ruhsatlandırılmasından bazı farkları vardır. Ruhsatlandırılma için en az prosedür gerektiren işyerleri
”sıhhi müesseselerdir.” Yönetmelikte adı sayılan sıhhi işyerlerinden başka bir sıhhi işyeri açılacağında sıhhi müesseselere ilişkin ruhsatlandırma şartları uygulanır. (Yönetmelik Madde 9- İçişleri Bakanlığı 30.03.2009 Tarihli Görüşü)
Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri Yönetmeliğin 4. maddesinde sınırlı olarak sayılmıştır. Umuma açık işyerleri olarak; konaklanan yerler, içkili yerler ve çok sayıda insanın bir araya geldiği sinema, kahvehane internet salonu gibi yerler sayılmıştır.
Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri için; okul binalarına, dershanelere, öğrenci yurtlarına ve ibadethanelere kapıdan kapıya en az 100 metre mesafe şartı bulunmaktadır. Ruhsat başvurusunda bu mesafenin sağlandığına dair mesafe krokisi bulunması zorunludur. Mesafe şartı turizm belgeli işletmeler için uygulanmaz. (4250 sk. Madde 9)(222 sk. Madde 61)(5580 sk. Madde 5) Umuma açık eğlence ve istirahat yerlerinin mesafe ölçümüyle ilgili özel bir yönetmelik vardır. (Umuma Açık Yerler Ve İçkili Yerler İle Resmî Veya Özel Öğretim Kurumları Arasındaki Uzaklıkların Belirlenmesine Dair Yönetmelik) Buna göre ölçüm kolluk tarafından, kapıdan kapıya yapılır ve yaya yürüyüşü esas alınır. Yani kapıdan kapıya kuş uçuşu 30 metre olan bir yer yönetmeliğe göre yaya yollarından geçilerek ölçülürse 300 metre mesafede çıkabilir.
İşyerleri bakımından yapılan bu ayrımı şöyle bir örnekle gösterebiliriz. Peynir üretimi yapılan mandıra gayrisıhhi bir müessese iken, peynirin satıldığı yerler sıhhi müessesedir. Fakat peynirin rakının yanında verildiği bir içkili restoran umuma açık istirahat ve eğlence yeridir.
Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine geçici izin verilemez. (İçişleri Bakanlığı 27.07.2006)
Geçici izin sadece gayri sıhhi müesseselere, idare tarafından gerek görülmesi ya da ilgilisi tarafından talep edilmesi halinde 1 yılı aşmamak üzere yetkili idarenin en üst amiri tarafından verilir. Bu geçici izin deneme süresi içerisinde ruhsat yerine geçer. Deneme süresi sonunda tesisin çalışmasında sakınca bulunmadığı anlaşılırsa inceleme kurulu rapor düzenler ve 3 gün içerisinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenir. (İçişleri Bakanlığı 12.04.2010)
Eğer deneme süresi işletmenin elinde olmayan nedenlerle aşılırsa ve ilgili idare tarafından gerek görülürse prosedürlerin tamamlanmasına yetecek kadar ek süre verilebilir. (İçişleri Bakanlığı 19.02.2013)
İŞYERİ AÇILIŞINDA NELER GEREKİR?
İşyerleri açılışında aranacak genel şartlar Yönetmeliğin 5. maddesinde sayılmıştır. İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili olarak mevzuatta öngörülen tedbirlerin alınmış olması, işin yapıldığı yerin mülkiyetini ya da mülkiyet hakkı sahibinin iznini gösterir belge, emniyet ve asayiş durumu, imarla ilgili aranan bilgi ve belgeler, yangın ve patlayıcılara karşı alınmış önlemler, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin bazı yerlere mesafe durumunu gösterir belge gibi genel şartlara ilişkin bilgi ve belgelerin açılışta sunulması gerekir.
Ecrimisile ilişkin belgelerin de kira sözleşmesi olarak açılışta sunulması mümkündür. (İçişleri Bakanlığı 25.05.2010)
Ustalık belgesi gerektiren faaliyetlerde eğer işletme ticaret siciline kayıtlı ise ruhsat başvurularında ustalık belgesi aranmaz. Faaliyet esnasında ustalık belgesi gereklidir, ancak bu durumda da çalışanların belgeye sahip olması yeterlidir. (5174 Sk. Madde 30,102)
Umuma açık istirahat ve eğlence yerleri tüzel kişi üzerinden işletiliyorsa mesul müdür bulundurulması
zorunluluktur. Şahıs şirketlerinde mesul müdür zorunluluğu yoktur ama mesul müdür alınmasına bir engel de yoktur. (İçişleri Bakanlığı 10.08.2005)
Canlı müzik ayrı bir izin gerektirir. Yapılacak ölçüm ve kontrolden sonra yetkili idare tarafından verilen canlı müzik izni ruhsata işlenmez ancak görevliler sorduğunda gösterilmek üzere işyerinde bulundurulur. (Yönetmelik Madde 38, İçişleri Bakanlığı 20.05.2013)
Niteliği ve ölçeği gereği çevreye ve sağlığa etki etme potansiyeli nedeniyle, çevresel etki değerlendirmesi
raporu düzenlenmesi gereken tesisler için düzenlenen çevresel etki değerlendirmesi olumlu belgesi ve raporu, yer seçimi ve tesis kurma izni yerine geçer. (Yönetmelik-Madde 19) ÇED raporu gerektiren yerler, Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliğinin Eki 1 sayılı cetvelde sayılmıştır. Cetvelde sayılan işyerleri için ”ÇED olumlu” ya da ”ÇED etkili değildir” raporu alınmadan işletme ruhsatı alınamaz.
Özel öğretim kurumları, eczaneler, avukatlık ve noterlik daireleri, yeminli serbest müşavirler vb. meslek
sahipleri ile ilgili olarak özel hüküm ihtiva eden düzenlemeler yapılmış olup, bu işyerleri yetkili idarelerden işyeri açma ve çalışma ruhsatı almayacaklardır.
İşyeri açma ve çalışma ruhsatı için ibraz edilen tapu hisseli ise tüm hissedarların muvafakatının alınması gerekir. Muvafakatname alınmadan ruhsatlandırılan bir işyerinde bu durum sonradan yapılan denetimlerde tespit edilirse eksikliğin giderilmesi için 15 gün süre verilir. Bu süre içerisinde eksiklik giderilmezse ruhsat iptal edilip işyeri kapatılır. (İçişleri Bakanlığı 10.09.2016)
Faaliyete geçmek için ruhsat başvurusu yeterli değildir. Bütün işlemler tamamlanıp işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmış olmalıdır. (İçişleri Bakanlığı 29.08.2005)
Ruhsat talep edilen işyerinin bitişiğinde her iki tarafında da işletmelere izin verilmesi halinde aralarında anlamlı bir fark bulunmuyorken ruhsat verilmemesi eşitliğe ve hakkaniyete aykırı olacaktır. (Danıştay 2.D., E. 2021/5435 K. 2021/1988 t. 09.06.2021)
İŞYERİNİN İMARLA/İNŞAAT İZİNLERİYLE İLGİLİ DURUMLARININ İŞYERİ AÇMA VE ÇALIŞMA RUHSATINA ETKİSİ VAR MI?
İşyeri ruhsatı başvurularında faaliyetin yürütüleceği yapının iskan/yapı kullanma izin belgesi ruhsatının
sunulması gereklidir. (Yönetmelik madde 5) Hatta Türk Ceza Kanununun 184/3. maddesinde iskanı bulunmayan bir yapı için işyeri ruhsatı verilmesi durumunda ruhsat düzenleyene ceza verileceği düzenlenmiştir. Ancak TCK’nın yürürlüğe girdiği 12.10.2004 tarihinden önce yapılan binalarda
yürütülecek olan sınai faaliyetler için ruhsat verilirse TCK 184/3 uygulanmaz ve ceza verilmez. Bu gibi istisnalar iskan bulunmayan binalarda da işyeri açılmasına imkan vermesi bakımından önemlidir. Kanun ve yönetmeliklerde net olarak düzenlenmeyen gri alanlarla ilgili olarak idarelerin İçişleri Bakanlığından görüş istemeleri üzerine bakanlıkça verilen cevaplar da uygulamaya yol göstermektedir.
İmar kanununa göre yapının tamamının bitmiş olması halinde yapının tamamı için kısmen kullanılması mümkün olan tarafları tamamlandığında tamamlanan kısımlar için yapı kullanma izin belgesi düzenlenmesi gerekir. (İçişleri Bakanlığının 29.06.2012)
Yönetmeliğin Geçici 1. maddesi kapsamında bulunan, yani İşyeri Açma Ve Çalışma Yönetmeliği yürürlüğe girmeden önce ruhsatlandırılan işyerinin kazanılmış hakkı bulunur. 10.08.2005 tarihinden önce ruhsatlandırılmış bir işyerinin bulunduğu bina hakkında ”yıkım” kararı bulunsa da ”yıkım” kararı uygulanıncaya kadar mevcut ruhsatına uygun olarak faaliyetine devam edebilir. Yapının güvenliği göz önünde bulundurulur. (İçişleri Bakanlığının 08.03.2013)
12.10.2004 tarihinden sonra 3194 sayılı kanuna aykırı olarak yapılan ve yapı tatil zaptı tutulan ya da yıkım kararı olan binalarda açılacak olan işyerlerine, yapının imar kanununa uygun hale getirilmesinden sonra ruhsat verilebilir. (İçişleri Bakanlığının 05.02.2009)
Tapuda ve ruhsat projesinde ”depo” olarak görünen yerlere işyeri ruhsatı verilmesi uygun değildir. (İçişleri Bakanlığı 14.10.2016) Bununla birlikte söz konusu deponun imar planına göre işyeri olarak kullanımı mümkün ise imar planında öngörülen emsal değer aşılmadan tadilat projeleri hazırlanarak belediyesince düzenlenen tadilat yapı ruhsatı sonrasında yapıya işyeri ruhsatı verilebilir. (Çevre ve Şehircilik Bakanlığının 08.02.2013 tarihli ve 1319 sayılı yazısı)
Tapusuz işyerleri ruhsatlandırılamaz. Belediyenin emlak beyannamelerinde işyeri olarak gösterilseler dahi tapusuz yapılar ruhsatlandırılamaz. Tapu tahsis belgesi yapı kullanma izin belgesi niteliğindedir. Tapu tahsis belgesinde ”mesken” niteliğinde görünen yerlerde umuma açık istirahat ve eğlence yerleri ile sıhhi işyerleri için kat maliklerinden oy birliği kararı aranır. Tapu tahsis belgesinde ”işyeri” olarak görünen yerlerde ise oy çokluğu kararı dahi aranmaz. (İçişleri Bakanlığın 05.03.2009)
17 Ocak 1957 tarihinden önce yapılmış yapılar, ve 6785 sayılı İmar Kanununun Ek 8 madde kapsamına giren alanlarda 10 Ocak 1975 tarihinden önce yapılan yapılarda yapı kullanma izin belgesi istenmez. (İçişleri Bakanlığı 10.12.2010)
Özel yapı şeklini gerektiren tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, ekmek fırını, akaryakıt istasyonu gibi yerlerde yapı kullanma izin belgesi (iskan) şarttır. (İçişleri Bakanlığı 26.04.2010)
Köylerde oturanların ihtiyaçlarını karşılayacak bakkal, manav, berber, köy fırını, köy kahvesi gibi yapılar ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar için yapı ruhsatı aranmaz. Bunlar dışındaki yapılar için ruhsat gereklidir. Büyükşehir olduktan sonra köyden mahalleye dönüşen yerlerdeki yapılardaki işletmeler etüt projelerinin valilikçe incelenmesi, muhtarlıktan yazılı izin alınması ve yöresel doku ve mimari özelliklere, fen, sanat ve sağlık kurallarına uygun iseler 6360 sayılı kanunun yürürlük tarihi olan 06.12.2012’de işletme ruhsatı almış kabul edilir. Yeniden belediyece ruhsat verilmesi gerekmez. (İçişleri Bakanlığı 14.02.2013)
İmar kanunu madde 27 kapsamında köy yerleşik alanlarında, civarında ve mezralarda yapılacak yapılar içerisinde kalması ve ilgili diğer mevzuatın öngördüğü şartları taşıması kaydıyla muhtar tarafından düzenlenecek resmi bir yazıya istinaden işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenebilir. (İçişleri Bakanlığı 16.07.2008)
Danıştay 8. Dairesi mimari projede ruhsata aykırı yapılan değişiklikleri ruhsatın iptali sebebi saymıştır. Mimari projede otopark olan yerin ya da depo olan yerin işyeri olarak düzenlenmesi de ruhsat verilmemesi veya verilmişse iptali sebebi olarak kabul edilir.
BİR İŞYERİNİN BİRDEN FAZLA FAALİYET KONUSU VARSA RUHSATLANDIRMA NASIL YAPILIR?
Adresi ve işleticisi aynı olan ve birden fazla faaliyet konusu bulunan işyerlerine, ana faaliyet dalı esas
alınarak tek ruhsat düzenlenir. Talî faaliyet konuları ruhsatta ayrıca belirtilir.
Aynı adreste bulunsa bile ana faaliyet konusu veya işletmecisi farklı olan işyerlerine ayrı ayrı ruhsat düzenlenir. (Yönetmelik Madde 10)
Tali faaliyet konusu içinde Yönetmelikte aranan şartların bulunması gerekir. Aynı adreste bulunsa bile ana faaliyet konusu veya işletmecisi farklı olan işyerlerine ayrı ayrı ruhsat düzenlenir. Dernek, farklı bir kanuna göre kurulan bir tüzel kişilik olduğundan kafeteryanın bir odasında tali olarak faaliyet gösteremez. (İçişleri Bakanlığı 25.10.2015)
Akaryakıt istasyonu bünyesinde oto yıkama tali faaliyet olarak eklenebilir. (İçişleri Bakanlığı 17.11.2014)
Tek ruhsatla açılan ve birden fazla faaliyet alanı bulunan işyerlerinde her faaliyet dalı için ilgili bölümlerde öngörülen şartlar ayrıca aranacaktır. (İçişleri Bakanlığı 30.03.2009) Bar ile içkili kafe aynı adreste faaliyet gösterebilir. Ancak düğün salonu ile içkili kafe aynı adreste faaliyet gösteremez. Çünkü düğün salonu açma şartlarını taşıyan bir yerde içkili yer bölgesinde bulunma şartı aranır. İşyeri tali faaliyetin gerektirdiği şartları taşımıyorsa ruhsata tali faaliyet eklenemez. (İçişleri Bakanlığı 27.09.2010)
İÇKİLİ İŞYERİ AÇMAK İÇİN NE GEREKİYOR?
İçkili yer bölgesi, mülkî idare amirinin genel güvenlik ve asayiş durumu hakkındaki görüşü doğrultusunda belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde belediye meclisi, bu sınırlar dışında il genel meclisi tarafından tespit edilir. İçkili yer bölgesi haricinde içkili yer açılamaz. (Yönetmelik Madde 29)
İşyeri ve adres bazında içkili yer bölgesi tespitinin yapılması Yönetmeliğin genel düzenlemesine ve bölge tespitinden beklenen amaca aykırıdır. İçkili bölgelerin daraltılmasında işletmelerin kazanılmış haklarına uyulması gerekmektedir.
Yönetmelik madde 29’da içkili yer bölgesi haricinde içkili yer açılamayacağı belirtilmiştir. İçkili yer bölgeleri belediye meclisi veya il genel meclisi tarafından belirlenir. Yönetmeliğin 30. maddesinde de hükümet binaları, mabed, okul yakınları, otogar gibi yerlerin içkili yer bölgesi olarak tespit edilemeyeceği düzenlenmiştir. Mesafe şartı satış belgesinin verildiği tarih itibarıyla aranır. Sonradan şartlar değişirse örneğin 100 metreden daha yakına bir okul yapılırsa bu ruhsat yenilenmesi durumlarında sorun oluşturacaktır. Özel eğitime muhtaç bireylerin devam ettikleri öğretim kurumları ile okullar dışındaki diğer özel öğretim kurumlarında mesafe şartı aranmaz. Yetkili idareler yeni içkili yer bölgesi tespiti yapabilirler ama önceden kazanılmış haklar korunur. (İçişleri Bakanlığı 2006)
GEZİCİ İŞYERİ (ARAÇTA KAHVE-YİYECEK VS. SATIŞI YAPAN) AÇMAK İÇİN NE GEREKİYOR?
Danıştay 8. Dairesi 2005 yılında verdiği bir kararda; yasal düzenlemelerde buna engel bir hükmün bulunmadığından gıda satışının gezici işyerlerinde de yapılabileceğine hükmetmiştir.
Yönetmeliğin Ek-1 listesinde gezici piliç ve köfte satış yerleri için belirlenen; ürünlerin muhafazası ve satışı için gerekli unsurlar, buzdolabı ve jeneratör, su tertibatı gibi kriterlerin sağlanması halinde gezici satış yapılan sıhhi işyerine işyeri çalışma ruhsatı verilebilir. (İçişleri Bakanlığı 08.09.2006)
Bu tür gezici satış yerlerinin çalışabileceği yerler ile güzergahlarının belediye kanunu kapsamında belirlenmesi gerekir. (İçişleri Bakanlığı 31.12.2013)
Gezici araç dizaynı yönetmelikteki tanıma uygun yapılıp müracaat edilirse kabul edilmesi gerekir. Tanıma uygun imal edilen araçların ruhsat taleplerinin reddedilmesi halinde idare mahkemesinde ruhsat başvurusunun reddi işleminin iptali için dava açılması gerekir. Yönetmelikteki kriterler yerine getirilmiş ise dava sonucu iptal yönünde olacaktır.
DAHA ÖNCEDEN ALINMIŞ RUHSATLAR GÜNCEL MEVZUATA TAM UYMASALAR DA KAZANILMIŞ HAK SAĞLARLAR MI?
Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce faaliyette bulunmak üzere ruhsat verilen umuma açık yerler ile içkili yerlerin ve öğretim kurumlarının kazanılmış haklarının saklı olduğu Yönetmeliğin 8. maddesinde net olarak ifade edilmiştir.
Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsat verilen umuma açık yerler ile içkili yerlerin devredilmesi hâlinde kazanılmış hakları sona erer. Ancak umuma açık yerler ile içkili yerlere ait ruhsat sahiplerinin iş yerini; eşlerine, çocuklarına veya yasal mirasçılarına devri hâlinde işletme hakkı korunur. Hakkın kullanılmasından sonra kazanılmış haklar sona erer. Ayrıca, umuma açık yerler ve içkili yerler ile öğretim kurumlarının, iş yeri faaliyet konusunun değiştirilmesi veya ceza alarak sürekli kapanması durumunda kazanılmış hakları sona erer. (Yönetmelik Madde 9) İlgilinin beyanına göre düzenlenen ruhsat kazanılmış hak doğurmaz.
Yönetmelik değişikliği nedeniyle bir üst sınıfa yükselen işyerleri, bir yıl içinde yeni sınıfına uygun hale
getirilmeli ve yeni bir işyeri ruhsatı düzenlenmelidir. Bir alt sınıfa düşülmesi veya aynı sınıfta kalınması halinde ruhsat değişikliğine gerek yoktur. (İçişleri Bakanlığı 2011)
KAT MÜLKİYETİ KANUNUNA TABİ APARTMAN VE SİTELERDE İŞYERİ AÇMA VE ÇALIŞMA RUHSATI ŞARTLARI NEDİR?
Kat mülkiyeti kanununa tabi yerlerde, tapuda ”mesken, iş veya ticaret yeri” olarak görünmesi fark etmeksizin bağımsız bölümlerde hastane, dispanser, klinik, poliklinik, ecza laboratuvarı gibi müesseseler kurulması yasaklanmıştır. Kat malikleri buna aykırı karar alarak sözleşme yapsalar dahi hükümsüz olacaktır. Tapuda ”mesken” olarak görünen bağımsız bölümlere hangi şartlarda işyeri ruhsatı verileceği ve tapuda ”işyeri” olarak kayıtlı olan bağımsız bölümlerin ruhsatlandırılma kriterleri ayrı ayrı
belirlenmiştir.
A) Tapuda ”Mesken” Olarak Gösterilen Yerler :
Anagayrimenkulün, kütükte ”mesken”olarak gösterilen bağımsız bir bölümünde sinema, tiyatro, kahvehane, gazino, pavyon, bar, kulüp, dans salonu ve emsali gibi eğlence ve toplantı yerleri ve fırın, lokanta, pastane, süthane gibi gıda ve beslenme yerleri ve imalathane, boyahane, basımevi, dükkan, galeri ve çarşı gibi yerler, ancak kat malikleri kurulunun ”oybirliği” ile vereceği kararla açılabilir. Normal şartlarda işyeri vasfında olmadığı için ruhsat verilemeyecek yerlere kat mülkiyeti kanunundaki bu istisna, normalde belediyenin ruhsat veremeyeceği bir yere kat maliklerinin oybirliği ile aldıkları kararla ruhsat hakkı bahşetmektedir.
Tapuda ”mesken” olarak görünen yerlerde işyeri açılmak istenmesi halinde kat maliklerinden oy birliğiyle karar alınması gerekir. Oybirliğiyle alınmış karar varsa bu yerlerin tapuda işyerine çevrilmesine gerek yoktur. (İçişleri Bakanlığı 16.01.2013)
Merkezleri başka bölgede bulunan işletmelerin ”irtibat büroları” ”mesken” niteliğindeki bağımsız bölümlere de açılabilir. (İçişleri Bakanlığı 28.11.2005 )
Tapuda mesken olarak görünen yerlerde açılacak avukatlık ve hukuk büroları ile serbest muhasebeci mali müşavirlik ve yeminli mali müşavirlik büroları için karar alınması gerekmez. (Kat Mülkiyeti Kanunu Madde 24)
B)Tapuda ”İşyeri” Olarak Gösterilen Yerler :
Tapuda ”iş yeri” olarak görünen yerlerde, umuma açık istirahat ve eğlence yeri açılması durumunda yönetim planında aksine bir hüküm yoksa, kat maliklerinin oy çokluğu ile aldığı kararın bulunması gerekir. (Yönetmelik Madde 5/b)
İskanı mesken olarak düzenlenen yapılarda ”pansiyon” açılabilmesi için kat maliklerinin oy birliğiyle alacakları kararın yanında, yönetmelik ve diğer ilgili mevzuatta pansiyonlar için öngörülen koşulların karşılanması gerekir. (İçişleri Bakanlığı 29.08.2013)
Çay ocakları umuma açık eğlence ve istirahat yeri sayılmaz. Tapuda ”işyeri” olarak kaydedilen yerlerde yönetim planında aksine bir hüküm yoksa, kat maliklerinden oy çokluğuyla karar alınmasına gerek yoktur. (İçişleri Bakanlığı 23.06.2006 )
Tapuda mesken olarak görünen yerlerde kat maliklerinden oybirliğiyle karar alınması zorunludur. Ancak tapuda dükkan olarak görünen yerlerde ”unlu mamül imalat yeri” açılması için kat maliklerinden oy birliği ve oy çokluğu kararı aranmaksızın ruhsat düzenlenebilir. (İçişleri Bakanlığı 04.02.2011)
Kat maliklerinin oybirliği veya oybirliğiyle aldıkları karar ruhsat alınmadan önce görüş değiştirenler olur ve bu karar defterine işlenirse ruhsat veren idare bu irade değişikliğini dikkate almalıdır. Ruhsat başvurusunda bulunan bundan doğan zararını genel hükümlere göre talep edebilir. (İçişleri Bakanlığının 01.02.2012) Kat malikleri kendi işyerleri hakkındaki oylamalara katılıp oy verebilirler.
İŞYERİNİN, TAŞINMASI, DEVRİ, MİRAS KALMASI VE FAALİYET KONUSUNUN DEĞİŞMESİ GİBİ DURUMLARDA RUHSATLA İLGİLİ NE YAPILMASI GEREKİR?
İşyeri açma ve çalışma yönetmeliğine göre:
– Adres değişikliği güncellemelerinde,
– Devirlerde yeni ruhsat düzenlenir ve mer’i mevzuata göre işlem yapılır. Ayrıca devir vs. işlemlere bağlı
olmaksızın idareler her zaman denetlemeye gelebilirler ve denetimler sonucu mevzuata uygun olmayan unsurlar ve noksanlıklar tespit edilirse Yönetmeliğin 13. maddesine göre 15 gün süre verilir ve bu süre içerisinde eksiklik giderilmezse ruhsat iptal edilip işyeri kapatılır.
İşyeri devredildiğinde dosyadaki bilgi ve belgeler esas alınarak yeni işletmeci adına
tekrar ruhsat düzenlenir. (08.08.2006 İçişleri Bakanlığı) Devirlerde yeni ruhsat düzenlenirken her şey sil baştan düzenlenmez. Örneğin dosyada itfaiye raporu varsa bu rapor esas alınarak işlem yapılır.
– İşyerine yeni ortak alınması veya
– Ortaklardan birinin ayrılması durumunda yeni ruhsat düzenlenmez.
– Adres değiştirilirse yeniden ruhsatlandırma esastır.
–Adres aynı olmasına rağmen sokak adı numara gibi değişiklikler olursa ruhsat güncellenir.
–İşyeri sahibinin ölümü halinde, yeni ruhsat düzenlenmeksizin kanuni mirasçılara eski ruhsatın intibakı yapılır. Ruhsat intibakı hallerinde 3 ay içinde idareye başvurmak gerekir. Mirasçılar için bu süre 6 aydır. Müracaat yapılmazsa 15 günlük süre verilir. Yine yapılmazsa ruhsat iptal edilir.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı ve Lisans Alımı, İptali Uyuşmazlıklarının, Anayasa Mahkemesi Bireysel Başvuru Kararları Bakımından Değerlendirilmesi
GİRİŞ
Anayasa Mahkemesinin (AYM) ruhsat/lisans alımı veya iptaliyle ilgili şikayetlerde esas olarak mülkiyet hakkı bağlamında bir inceleme yaptığı söylenebilir. Zira mülkiyet hakkının birtakım usul güvencelerini içerdiği ve bu usul güvencelerine aykırı olarak yürütülen bir yargısal süreçte alınan kararın hakkı ihlal edeceği (ölçülülük ilkesi yönünden) kararlarda açıkça ifade edilmiştir. Elbette mülkiyet hakkına ilişkin usul güvenceleri adil yargılanma hakkının içerdiği usul güvenceleri kadar geniş kapsamlı değildir. Bu sebepten, bazen bu tür şikayetlerde adil yargılanma hakkı başlığı altında da (makul sürede yargılanma hakkı vb.) inceleme yapıldığı görülebilir (Bkz., Ak Demirtaş Madencilik Nakliyat Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti., 2014/1989, 15/6/2016, § 63 vd.).
Öte yandan ruhsat/lisans alımı veya iptaliyle ilgili şikayetlerin salt mülkiyet hakkı kapsamında ele alındığı gibi bir iddia da ileri sürülmemektedir. Örneğin ruhsat/lisans alımı veya iptalinin bir basın yayın kuruluşu ile ilgili olması halinde şikâyet, ifade hürriyetinden (bkz., Ömür Radyo Televizyon Ticaret Anonim Şirketi, 2015/14943, 21/2/2018); bir ibadet yeriyle ilgili ruhsat alınması konusundaki şikâyet ise din, düşünce ve inanç hürriyetinden incelenebilir. Yine mülkiyet hakkı kapsamında yapılan bir incelemede, bu hak ile bağlantılı olarak ayrımcılık yasağı incelemesi yapılabilir (Bkz., örnek olarak Reis Otomotiv Ticaret ve Sanayi A.Ş. [GK], 2015/6728, 1/2/2018).
Ancak bu çalışmada ruhsat/lisans alımı veya iptaliyle ilgili uyuşmazlıkların mülkiyet hakkı bağlamında bir değerlendirmesi yapılacaktır.
RUHSAT/LİSANS, ANAYASANIN 35. MADDESİ ANLAMINDA BİR MÜLK TEŞKİL EDER:
AYM; ruhsat/lisans alımı veya iptali ile ilgili bir şikâyet önüne geldiğinde ilk olarak eldeki olayda ilgilinin Anayasa’nın 35. maddesi kapsamına giren bir hakkının var olup olmadığını inceler. Mahkeme, bireysel başvuruda mülkiyet hakkını yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorum ile ele alır (Hüseyin Remzi Polge, 2013/2166, 25/6/2015, § 31). Bu bağlamda Anayasa’nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını
kapsar. Dolayısıyla menkul ve gayrimenkul mallar ile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikrî hakların yanı sıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir (Mahmut Duran ve diğerleri, 2014/11441, 1/2/2017, § 60).
AYM’ye göre ruhsat; “özel kişilerin belli ticari ve iktisadi faaliyette bulunabilmek için idareden aldıkları özel izni ifade etmektedir” (Hidayet Metin, 2014/7329, 6/4/2017, § 39). AYM, bir işin yürütülmesi için verilen “çalışma ruhsatları”nın, Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin (Sözleşme) ortak koruma alanında yer alan mülkiyet hakkının konusunu oluşturduğunu kabul eder. AYM, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) kararlarına atıfla, verilen bir ruhsat veya iznin sona erdirilmesinin, ilgili şirketin veya iş yerlerinin ticari itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunduğu, dolayısıyla mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiği görüşündedir (Ak Demirtaş Madencilik …, § 35).
Bu çerçevede AYM bir kararında, başvurucuya kalker ocağı ile kırma tesisi için verilen maden işletme ruhsatı ve izninin, mülkiyet hakkı kapsamında bir varlık olduğuna karar vermiştir (Ak Demirtaş Madencilik …, § 36). Bir
diğer kararında ise bayilik sözleşmesi akdedilmek suretiyle verilen bir ruhsata dayalı olarak yürütülen ve bahis ve şans oyunları oynatılmasını içeren Spor Toto bayiliğinin bayi yönünden ekonomik bir değer ifade ettiği ve dolayısıyla mülkiyet hakkı kapsamında olduğu açıktır, demiştir (Hidayet Metin, § 40).Ayrıca AYM Cafer Sezgin ve diğerleri kararında (2018/20720, 7/4/2021, § 33), şehir içi yolcu taşımacılığının gelir getiren bir iş olup bu işin ancak adına tahsis bulunan kişiler tarafından yapılabildiği göz önünde bulundurulduğunda; tahsisin başvurucular için şahsi bir hak ve ekonomik bir mal varlığı değeri ifade ettiği, dolayısıyla minibüs hattı tahsisinin mülkiyet hakkı kapsamında mülk teşkil ettiği kabulünü ifade etmiştir. Yine AYM için, su ürünleri tesisi işletme hakkına sahip olmak da işletme sahibi yönünden ekonomik bir değer ifade etmekte olup mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir (Kocaman Balıkçılık İhr. İth. Tic. Ltd. Şti. ve Öz Callut Tar. Pet. Su Ür. İth. İhr. San. Tic. Ltd. Şti., 2014/13827, 23/3/2017, § 50).
Öte yandan işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlenmesi için gerekli hukuki prosedürleri yerine getirip adına ruhsat düzenlenen başvurucu şirketin kendisine verilen ruhsat kapsamında belirtilen tarihler arasında iki yıldan fazla bir süre ticari faaliyette bulunmuş olduğu bir dosyada, AYM “müşteri çevresi ve ticari itibar sağladığı açık olan işyeri açma ve çalışma ruhsatının, …mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği”ni ifade etmiştir (Çağdaş Petrol Ürünleri Pazarlama Otomotiv Tic. ve Tur. Ltd. Şti., 2015/12306, 28/11/2018, § 41). Başka bir ifadeyle, işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilip faaliyetlerine belli bir süre devam eden bir işletme için müşteri çevresi ve sağlanan ticari itibar bir “mülk” teşkil eder. Aynı kapsamda AYM bir diğer dosyada, başvurucuya verilen “sigorta prodüktörlüğü belgesinin” bir müşteri çevresi ve mesleki itibar sağladığını, bunun ise başvurucu açısından şahsi bir hak ve ekonomik bir malvarlığı değeri ifade ettiğini belirtip Anayasa’nın 35. maddesi anlamında mülkiyet hakkı kapsamında bir “mülk” teşkil ettiğini kabul etmiştir (Sertaç Malik Eskişehirli, 2014/5659, 20/7/2017, § 35). AYM İsmail Akçayoğlu kararında ise (2014/1950, 13/9/2017) belediyece başvurucuya tahsis edilen işyerinin bu tahsis kararı uyarınca yaklaşık 17 yıl 8 ay gibi bir süre boyunca kesintisiz olarak ve yıllık belirli bir tahsis ücreti karşılığında onun tarafından kullanıldığını, işyerinin tahsisinin süresi ve kesintisiz oluşu dikkate alındığında somut olay bakımından tahsisin başvurucuya bir müşteri çevresi ve ticari itibar sağladığını, bunun ise başvurucu açısından ekonomik bir mal varlığı değeri ifade ettiğini söylemiş ve mülkün varlığını kabul etmiştir (§ 33). AYM Ahmet Bal kararında (2015/19400, 11/6/2018, § 36) ise iptal edilen ruhsatın eczane işletilmesini sağladığını dikkate alıp bunun başvurucu açısından ekonomik bir mal varlığı değeri ifade ettiğini değerlendirmiş, eczane ruhsatı mülkiyet hakkı kapsamında ele alınması gerekir demiştir.
Bununla beraber Cevdet Timur kararında (2015/3742, 10/1/2019) AYM, koleksiyonculuk izin belgesinin mülk teşkil edip etmediğini tartışmış, hem kanun hükümleri hem de kanun uyarınca çıkarılan yönetmelik düzenlemesi uyarınca izin belgesinin devredilemediği ve ekonomik bir alışverişe konu olmadığının görüldüğünü tespit etmiş, devredilebilmesi ve intikalinin mümkün olmadığı anlaşılan koleksiyonculuk izin belgesinin, ekonomik bir değer ifa etmediğine ve dolayısıyla Anayasa’nın 35. maddesi anlamında mülk teşkil etmediğine karar vermiştir. Zira Mahkemeye göre Anayasa’nın 35. maddesi “mülke erişmeyi değil mevcut mülkü veya somut bir temele dayalı mülkü edinme yönünde meşru bir beklentiyi korumaktadır” (§ 53-54).
Ancak AYM’nin bu kararı diğer kararları ile birlikte değerlendirildiğinde oldukça tartışmalıdır. Mahkemenin sadece koleksiyonculuk izin belgesinin devredilebilir olmamasından böyle bir sonuca varması anlamsızdır. Çünkü başvurucu bu belgeye dayalı olarak birtakım malvarlığı değerleri edinebilmekte, bu değerleri belli koşullar dâhilinde değiştirebilmekte veya satabilmektedir. O halde bu belge kendisine ticari itibar sağladığı gibi bir müşteri çevresi oluşturma fırsatı da vermektedir. Dolayısıyla bir izin belgesinin salt devredilememesi, onun “mülk” olup olmadığının kriteri olamaz.
Ruhsat/Lisans Alımı veya İptali Şikayetlerinde Meşru Beklenti
AYM bireysel başvuru kararlarında, mülkiyet hakkının, özel hukukta veya idari yargıda kabul edilen mülkiyet hakkı kavramından farklı bir anlam ve kapsama sahip olduğunu ve bu hakkın yasal düzenlemeler ile yargı içtihatlarından bağımsız olarak özerk bir yorumunu yaptığını ifade etmiştir. Bu yorum ise haliyle hakkın kapsamını ulusal hukuka göre daraltmaktadır. Ancak AYM, AİHM kararlarını izleyerek “meşru beklenti” içtihadını geliştirmiş, hakkın kapsamını bazı özel durum ve şartların gerçekleşmesi halinde genişletmiştir. Dolayısıyla bir şikâyetin mülkiyet hakkı kapsamında olup olmadığını incelerken, meşru beklenti kavramının da dikkate alınıp açıklanması gerekir.
AYM’ye göre Anayasa’nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkı, mevcut mal, mülk ve varlıkları koruyan bir güvencedir. Bir kişinin hâlihazırda sahibi olmadığı bir mülkün mülkiyetini kazanma hakkı, kişinin bu konudaki menfaati ne kadar güçlü olursa olsun Anayasa ile korunan mülkiyet kavramı içinde değildir. Bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir “ekonomik değer” veya icrası mümkün bir “alacağı” elde etmeye yönelik “meşru bir beklenti” Anayasa’da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabilir. “Meşru beklenti, makul bir şekilde ortaya konmuş icra edilebilir bir alacağın doğurduğu, ulusal mevzuatta belirli bir kanun hükmüne veya başarılı olma ihtimalinin yüksek olduğunu gösteren yerleşik bir yargı içtihadına dayanan, yeterli somutluğa sahip nitelikteki bir beklentidir. Temelsiz bir hak kazanma beklentisi veya sadece mülkiyet hakkı kapsamında ileri sürülebilir bir iddianın varlığı meşru beklentinin kabulü için yeterli değildir” (Kocaman Balıkçılık …, § 48).
Mahkeme bu kararında su ürünleri tesisi işletme hakkına sahip olmanın, işletme sahibi yönünden ekonomik bir değer ifade ettiğini, ancak somut olayda başvurucuların su ürünleri tesisi işletmek için gereken prosedürü tamamlayarak lazım gelen ruhsatı alamadıklarından mevcut bir işletme hakkının varlığından söz edilemeyeceğini, dolayısıyla saf anlamda mülkiyet hakkının varlığının iddia edilemeyeceğini ifade etmiştir. Bununla beraber, söz konusu işletme, yetkili makamlardan gerekli izinler alınarak uzun yıllar su ürünleri tesisi olarak işletilmiş, başvurucu şirketçe satın alındığında birçok kurumdan gerekli izinler alınmış, ancak Koruma Bölge Kurulunun 31.5.2010 tarihli kararı nedeniyle işletme iznine dair işlemlerin sonuçlandırılması akim kalmıştır. Bu nedenle AYM tarafından “taşınmazın geçmişte su ürünleri tesisi olarak işletilmiş olduğu ve yetkili makamlar tarafından başvurucuların da bu yoldaki girişimlerine olumlu cevaplar verilerek taleplerinin büyük ölçüde yerine getirildiği gözetildiğinde, başvurucuların, anılan yerin su ürünleri tesisi olarak işletileceği, bu hususta kendilerine gereken izinlerin verileceği yolunda meşru bir beklentilerinin bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.” görüşü oluşturulmuştur (Kocaman Balıkçılık …, § 50-53).
AYM bir diğer kararında Anayasa’nın 35. maddesinin soyut bir temele dayalı olarak mülkiyete erişmeyi ve mülkiyeti edinmeyi değil, mülkiyet hakkını güvence altına aldığını, bu hususun istisnası olarak belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik meşru bir beklentinin Anayasa’da yer alan mülkiyet hakkı güvencesinden yararlanabileceği ifade etmiştir (Cevdet Timur, § 52).
BU ÇERÇEVEDEKİ ŞİKAYETLER MÜLKİYET HAKKININ KAMU YARARINA DÜZENLENMESİ ÇERÇEVESİNDE İNCELENİR:
AYM’ye göre; Anayasa’nın 35. maddesi mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva etmektedir (Cevdet Timur, § 58; Cafer Sezgin ve diğerleri, § 35). Buna göre; Anayasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir.
Maddenin ikinci fıkrasında, genel olarak mülkiyet hakkının hangi koşullarda sınırlanabileceği belirlenerek aynı zamanda mülkten yoksun bırakmanın şartlarının genel çerçevesi de çizilmiştir.
Maddenin son fıkrasında ise mülkiyet hakkının kullanımının toplum yararına aykırı olamayacağı kurala bağlanmak suretiyle devletin mülkiyetin kullanımını kontrol etmesine ve düzenlemesine imkân sağlanmıştır.
Anayasa’nın diğer maddelerinde de devlete mülkiyetin kontrolü imkânını tanıyan özel hükümlere yer verilmiştir. Ayrıca belirtmek gerekir ki mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin düzenlenmesi, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir.
AYM, AİHM kararlarına atıfla, ruhsat ve izinlerin sona erdirilmesinin, ilgili şirketin veya iş yerlerinin ticari itibarına ve değerine olumsuz etkide bulunup mülkiyet hakkına müdahale oluşturduğunu belirtmiş, bu tür müdahalelerin “mülkiyetten yoksun bırakma” kapsamında değil de “mülkiyetin kontrolü ve düzenlenmesi” kapsamında inceleneceğini ifade etmiştir (Ak Demirtaş Madencilik… § 35). Mahkeme bir başka kararında ise “bir ekonomik faaliyetin ruhsata bağlanması, ilgili ekonomik alanın devlet tarafından düzenlemesi ve kontrol edilmesi amacına yöneliktir.” diyerek bu kabulü gerekçelendirmiştir (Hidayet Metin, § 45). Bir başka kararda ise müdahalenin hangi kural bağlamında inceleneceğini “sadece (müdahalenin) sonucu değil amacının da değerlendirilmesi suretiyle belirlenme”si gerektiğini belirtmiş, sigortacılık sektörünün etkin bir şekilde işlemesini sağlamak üzere bazı meslek unvanlarının değiştirilmesi, kaldırılması veya yeniden düzenlenmesi amacıyla yapılan müdahaleyi mülkiyetin kamu yararına kullanılmasının kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelemeye karar vermiştir (Sertaç Malik Eskişehirli, § 37). Ahmet Bal kararında (§ 39) ise başvurucunun eczane ruhsatının iptal edilmesi yoluyla yapılan müdahalenin sonuçları yanında özellikle amacı dikkate alındığında başvurunun mülkün kamu yararına kullanılmasının kontrol edilmesine ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelenmesine karar verilmiştir.
Bu kapsamda Cafer Sezgin ve diğerleri kararında Mahkeme, minibüs hattı tahsisinin iptal edilmesinin başvurucuların ekonomik faaliyeti üzerinde olumsuz etkileri olacağını ve mülkiyet hakkına müdahale teşkil ettiğini, başvurunun mülkten barışçıl yararlanma hakkına ilişkin üçüncü genel kural çerçevesinde inceleneceğini belirtmiştir (§ 36). Yine Çağdaş Petrol Ürünleri… kararında (§ 44) akaryakıt ve otogaz sektörünün düzenlenmesi kapsamında ruhsat verilmesi veya iptalinin kamu makamlarının kontrol ve düzenleme yetkisi kapsamında olduğu açıktır, demiş ve başvurunun mülkiyetin kullanımını düzenleme ve kontrole ilişkin üçüncü kural çerçevesinde inceleneceğini ilan etmiştir.
Mülkiyeti sınırlamaya göre daha geniş takdir yetkisi veren mülkiyetin kullanımını kontrol etme ve düzenleme yetkisi çerçevesinde yapılan incelemede, AYM bu yetkinin yasallık, meşruluk ve ölçülülük ilkelerinin gereklerinin karşılaması gerektiğini ifade eder. Buna göre mülkiyet hakkının düzenlenmesi yetkisi de kamu yararı amacıyla ve kanunla kullanılmalıdır. Bunun yanında ölçülülük ilkesi gereği mülkiyetten yoksun bırakmada aranan tazminat ödeme yükümlülüğü, davanın koşullarına göre düzenleme yetkisinin kullanıldığı her durumda gerekmeyebilir. Devlet, düzenlemeyi bireylerin veya tüzel kişilerin olumlu eylemlerde bulunmalarını zorunlu tutarak veya faaliyetlerine kısıtlamalar getirerek gerçekleştirebilir (Necmiye Çiftçi ve diğerleri, 2013/1301, 30/12/2014, § 48-49). Dolayısıyla AYM’ye göre, mülkiyetin kamu yararına kullanımının kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin müdahale türü yönünden kamu makamlarının daha geniş bir takdir yetkisi söz konusudur (Cevdet Timur, § 71).
MÜDAHALENİN İHLAL OLUŞTURUP OLUŞTURMADIĞI İNCELEMESİ VE AŞAMALARI
Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa’ya uygun düşmesi için kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesiyle uyumlu olması gerekir. Başka bir ifadeyle mülkiyet hakkına müdahalede, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa’nın 13. maddesinin de dikkate alınması gerekir (Cafer Sezgin ve diğerleri, § 38).
Müdahalenin Bir Kanuni Dayanağı Bulunmalıdır:
Mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin Anayasallığının incelemesinde ilk değerlendirilen ölçüt kanuna dayalı olma ölçütüdür. Anayasa’nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında, mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesi de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceğini temel bir ilke olarak benimsemiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalelerde dikkate alınacak öncelikli ölçüt, müdahalenin kanuna dayalı olmasıdır (Cevdet Timur, § 43). Müdahalenin kanuna dayalı olması, iç hukukta müdahaleye ilişkin yeterince ulaşılabilir ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirir (Ahmet Bal, § 42).
Bu kapsamda AYM Ahmet Bal kararında (§ 42); 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun’un 5. maddesinde eczane, eczacılık yapma hakkını haiz bir eczacının sahipliğinde ve mesul müdürlüğünde açılabilir, denildiğini; 6. maddesinde de eczane ruhsatnamesinin iptali koşullarının düzenlenip eczanenin muvazaalı olarak açıldığının tespiti durumunda ise ruhsatnamenin iptal edileceğinin açık olarak belirtildiğini, dolayısıyla müdahalenin bir kanuni dayanağı olduğu sonucuna varmıştır. Sertaç Malik Eskişehirli kararında ise sigorta prodüktörlüğü unvanının yeni kanuni düzenlemede yer almaması nedeniyle başvurucunun hakkına yapılan müdahalenin, 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu hükümlerine (yeni Kanuna) dayandığı anlaşıldığından müdahalenin kanuni temelinin olduğunu varsaymıştır (§ 38).
AYM mülkiyet hakkı bağlamında kanuna dayanma koşulunu Cevdet Timur kararında (§ 63-67) ayrıntılı bir şekilde açıklamıştır: Mülkiyet hakkına müdahalenin “ancak yasama organınca kanun adı altında çıkarılan düzenleyici işlemlerde müdahaleye imkân tanıyan bir hükmün bulunması şartına bağlı” olduğu, “TBMM tarafından çıkarılan şeklî anlamda bir kanun hükmünün bulunmamasının mülkiyet hakkına yapılan müdahaleyi anayasal temelden yoksun bırak”acağı; bu bağlamda, temel esasların, ilkelerin ve genel çerçevenin kanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususların yürütme organınca çıkarılacak düzenleyici işlemlerle tanzim edilmesinin mümkün olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla birçok başka kararda da ortaya konduğu gibi, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna dayanması gerekir (Torsan Orman San. ve Tic. Ltd. Şti., 2014/13677, 20/9/2017, § 74)
Öte yandan kanunun varlığı kadar kanun metninin ve uygulamasının da bireylerin davranışlarının sonucunu öngörebileceği kadar hukuki belirlilik taşıması gerekir. Yani “kanunun kalitesi de kanunilik koşulunun sağlanıp
sağlanmadığının tespitinde önem arz etmektedir. Müdahalenin kanuna dayalı olması, müdahaleye ilişkin yeterince erişilebilir ve öngörülebilir kuralların bulunmasını gerektirmektedir”. Belirlilik ilkesi aynı zamanda “yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir”.
AYM bu genel ilkeleri belirttikten sonra Cevdet Timur kararında (§ 77) başvurucunun izin belgesine istinaden oluşturduğu koleksiyonunun, izin belgesinin iptali sonrası satışı ve intikalinin ancak kanuni dayanağının bulunması halinde mümkün olabileceğini, en azından genel çerçevesi belirlenecek biçimde şeklî anlamda kanunda bu hususun öngörülmüş olmasının şart olduğunu söylemiştir. Oysa eldeki dosyada idari makamlar, Yönetmelik’in olay tarihi itibarıyla yürürlükte olan izin belgesinin iptaline ve sonuçlarına ilişkin ek 1. maddesi uyarınca idari işlemi tesis etmiş ve mahkemeler de bunda bir sorun görmemiştir. Bu nedenle mevcut dosyada kanunilik kriteri karşılanmamıştır, demiştir.
Müdahale Kamu Yararı Meşru Amacını Taşımalıdır:
Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleri birlikte değerlendirildiğinde; mülkiyet hakkı, ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilir, yani bu hakkın sınırlandırılmasına ancak kamu yararının gerektirdiği durumlarda izin verilmektedir. Ayrıca ilgili maddelerde, mülkiyet hakkının kamu yararı amacı dışında sınırlanamayacağı öngörülerek sınırlamanın da bir sınırı oluşturulmuş, mülkiyet hakkının etkin bir şekilde korunması sağlanmıştır (Nusrat Külah, 2013/6151, 21/4/2016, § 53).
AYM, meşru amaç başlığı altında yapılan incelemede genelde bir sorun görmemektedir. Bu kapsamda kalker ocağı ile kırma tesisi için verilen maden işletme ruhsatı ve izninin yargı kararıyla iptal edilmesinin şikâyet konusu edildiği Ak Demirtaş Madencilik… kararında (§ 46), hakka müdahalenin bitki örtüsünün korunması, tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazilerin çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacak tedbirlerin alınması bağlamında gerçekleşip toplumun genel yararına olduğunu ve meşru bir amaca sahip olduğunu kabul etmiştir. Ahmet Bal kararında ise (§ 46) halkın eczanelerden daha kaliteli ve işin ehli uzmanlar aracılığı ile hizmet alması amacıyla devletin sağlık alanında düzenleme ve denetleme görevi olduğunu, buna dayanarak devletçe eczane ruhsatnamesinin belirli koşullara bağlanması ve bu doğrultuda alınacak tedbirler kapsamında eczanenin fiilen işletilmemesi durumunda ruhsatnamenin iptal edilmesinin kamu yararına dayalı meşru bir amacının olduğunu ifade etmiştir. Cafer Sezgin ve diğerleri kararında ise (§ 42) minibüs hattı tahsisinin iptal edilmesinin belediyelerin; yolcu taşıma faaliyeti sırasında ilgilileri tehlikelerden korumak, trafiğin güven içinde akışını sağlamak ve beldede yaşayanların ulaşım ihtiyacını düzenli ve devamlı şekilde karşılamak amacıyla kural koymak ve mevcut kuralları günün gerekliliklerine ve değişen durumlara göre yeniden belirlemek görev ve sorumluluğu kapsamında ele alınması gerektiğini belirtmiş ve bu yönde alınmış tedbirlerin belde halkına daha yaşanabilir bir ortam sağlamaya yönelik olduğundan meşru bir amacının bulunduğunu söylemiştir.
Müdahale Ölçülülük İlkesiyle Uyumlu Olmalıdır:
AYM yukarıdaki iki kriter açısından bir sorun görmediği dosyalarda, şikâyeti en son ölçülülük ilkesi bağlamında ele alır. Bu bağlamda; kamu makamlarınca ilgilinin mülkiyet hakkına yapılan müdahale ile gerçekleştirilmek istenen amaç ile bu amacı gerçekleştirmek için kullanılan araçlar arasında makul bir ölçülülük ilişkisinin olup olmadığı değerlendirilmektedir.
AYM ölçülülük ilkesinin üç alt ilkeden oluştuğunu, bunların elverişlilik, gereklilik ve orantılılık ilkeleri olduğunu; elverişliliğin, öngörülen müdahalenin ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gerekliliğin ulaşılmak istenen amaç bakımından müdahalenin zorunlu olmasını yani aynı amaca daha hafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılığın ise bireyin hakkına yapılan müdahale ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade ettiğini belirtmiştir (Cafer Sezgin ve diğerleri, § 43; Ahmet Bal, § 48). Ölçülülük (orantılılık) ilkesi gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olur. Müdahalenin orantılılığı değerlendirilirken bir taraftan ulaşılmak istenen meşru amacın önemi, diğer taraftan da müdahalenin niteliği ile başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışları göz önünde bulundurularak başvurucuya yüklenen külfet dikkate alınır (Cafer Sezgin ve diğerleri, § 44; Ahmet Bal, § 49).
AYM bir diğer kararında, başvurucu ve kamu otoritelerinin tutumlarının hangi çerçevede ele aldığını belirtmiştir: Müdahalenin orantılı olup olmadığı değerlendirilirken başvurucunun ve idarenin kusurlarının bulunup bulunmadığı, bu bağlamda tarafların yasal yükümlülüklerinin neler olduğu, bunların yerine getirilmesinde ihmalkârlık gösterilip gösterilmediği ve ihmalin varlığının tespiti hâlinde bunun hukuka aykırı sonucun doğmasında bir etkisinin bulunup bulunmadığı dikkate alınır (D.C., 2018/13863, 16/6/2021, § 51).
Öte yandan AYM, mülkiyet hakkı ile ilgili bir şikâyeti ölçülülük ilkesi ışığında incelerken başka bazı hususları da göz önünde bulundurur. Bunlar;
Müdahale İyi Yönetişim İlkesine Uygun Olmalıdır:
İdarenin ölçülülük bağlamında iyi yönetişim ilkesine uygun hareket etme yükümlülüğü vardır. İyi yönetişim ilkesi, kamu yararı kapsamında bir konu söz konusu olduğunda kamu otoritelerinin uygun zamanda, uygun yöntemle ve her şeyden önce tutarlı olarak hareket etmelerini gerektirir. Bu bağlamda, idarelerin kendi hatalarının sonuçlarını gidermeleri ve bireylere yüklememeleri de gerekir (Cafer Sezgin ve diğerleri, § 45). Bu çerçevede örneğin AİHM, mülkiyetin hatalı olarak başkasına devredilmesi suretiyle mülkten yoksun bırakmaya yol açan müdahaleler yönünden iyi yönetişim ilkesinin, kamu makamlarına hatalarını uygun bir biçimde düzeltme yükümlülüğü getirdiği gibi ayrıca iyi niyetli mülk sahibine yeterli bir tazminat ödenmesini veya uygun bir başka giderim sağlanmasını da gerektirebileceğini kabul etmiştir (Bogdel/Litvanya, 41248/06, 26/11/2013, § 66). Dolayısıyla kamu makamlarınca yapılan bir hatanın düzeltilmesi gerektiğinde, hatayı yapan devlet tarafından oluşan risklere katlanılması ve bireylere karşılaştıkları giderlerin yükletilmemesi gerekir (bu yöndeki bir AYM kararı için bkz., Vedat Oğuz, 2018/35120, 15/9/2021, § 60).
İdarenin Müdahaleden Doğan Külfeti Katlanılabilir Kılan Çözümler Üretmesi Gerekir:
Ölçülülük yönünden dikkate alınması gereken bir başka husus da müdahalenin kişilere aşırı bir külfet yüklediği hâllerde, idarenin ortaya çıkan bu durumu ilgililer yönünden katlanılabilir kılan çözümler üretmesi ve bu kapsamda kişilere bu çözüm yollarını etkin olarak kullanma imkânının tanınmasıdır (Cafer Sezgin ve diğerleri, 46). AYM bir başka kararında ise seçilen aracın ulaşılmak istenen amaçla kıyaslandığında bireye orantısız bir külfet yüklemiş olduğunun saptanması, ihlal sonucuna ulaşılabilmesi için bazı hâllerde tek başına yeterli olmayabilir, demiştir. Bu çerçevede kişiye yüklenen külfeti dengeleyici mekanizmaların var olup olmadığı da büyük önem taşımaktadır. Elverişli ve gerekli olduğu hükmüne varılan aracın seçilmiş olması nedeniyle kişiye yüklenen aşırı külfeti hafifleten hukuksal mekanizmalar mevcutsa bir ihlalin olmadığı sonucuna varılabilir (Süleyman Çamur, 2017/36487, 8/9/2021, § 59). AYM bu kapsamda örneğin Bekir Yazıcı [GK] kararında (2013/3044, 17/12/2015, § 31-80) suçta kullanılan eşyanın müsaderesi nedeniyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin ölçülü kabul edilebilmesi için iyi niyetli eşya malikine, müsadere edilen veya mülkiyeti kamuya geçirilen eşyaları -tehlikeli olmamaları kaydıyla- geri kazanabilme olanağının tanınması veya iyi niyetli malikin bu nedenle oluşan zararının tazmin edilmesi gerektiğine işaret
etmiştir.
Minibüs hattı tahsisinin iptalinin şikâyet konusu olduğu Cafer Sezgin ve diğerleri kararında (§ 47-52) AYM, ölçülülük incelemesinde uygulanan tedbirle başvuruculara aşırı ve orantısız bir yük yüklenip yüklenmediğinin tespiti gerektiğini, bu hususun ise somut olayda idarenin yetkisini ne şekilde kullandığı, bu yetkinin kullanılma zamanı, kooperatif üyelerinin hazırlıklı olup olmadığı ve idarenin telafi edici önlemler alıp almadığı incelenerek ortaya konulabileceğini, hakka müdahalenin keyfî ve öngörülemez nitelikte olmamasının gerektiğini belirtmiştir. Bununla beraber eldeki olayda başvurucuların alınan karar öncesinde bilgilendirilmediğini, oluşacak yeni duruma kendilerini hazırlayabilmeleri yönünde bir imkân sahibi olmadıklarını, idarenin herhangi geçiş süresi de öngörmeden bir anda almış olduğu kararın söz konusu bulunduğunu, başvurucuların kararın alınma sürecinde herhangi bir etkisi de olmadığını, dolayısıyla başvurucular yönünden öngörülemez bir durumla karşı karşıya kalındığını; ayrıca idarenin, başvurucuların bu nedenle karşılaşacakları muhtemel zararların tazmini amacıyla herhangi bir tedbir almadığı gibi hak sahiplerine faaliyetlerini sürdürebilecekleri başka bir alan da göstermediğini, bu nedenlerle tahsisin sona erdirilmesinin bütün külfetin başvuruculara yüklenmesi neticesinde mülkiyet hakkına ölçüsüz bir müdahalenin bulunduğunu ifade etmiştir.
Sigortacılık alanını yeniden düzenleyen yasanın yürürlüğe girmesi ile başvurucunun meslek unvanının işlevsiz kalmasının şikayet konusu edildiği Sertaç Malik Eskişehirli kararında (§ 45-40) müdahalenin başvurucu için ağır etkileri olduğunu, ancak onun yalnızca başvurucuyu ilgilendiren bireysel bir işlem olmayıp sigorta sektörünün bütününün, kamu yararı ve toplumsal ihtiyaçlar doğrultusunda yeniden gözden geçirilmesi anlamında yapılan bir kanun değişikliği söz konusu olduğunu, ayrıca başvurucunun sahibi olduğu uzmanlık çerçevesinde başka unvanlarla faaliyet gösterebilmesi olanağının bütünüyle ortadan kaldırıldığını, nitekim onun “sigortacı adli bilirkişi” olarak faaliyet gösterdiğini beyan ettiğini, “başvuru konusu olayda müdahalenin meşru amacı çerçevesinde zorlayıcı toplumsal ihtiyaç ve yararın, başvurucuya yüklenen külfet ile karşılaştırıldığında daha ağır bastığı(nı), …kamunun yararı ile başvurucunun mülkiyet hakkının korunması arasında mevcut olması gereken adil dengenin bozulmadığı(nı), yapılan müdahaleyle başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağandışı bir külfetin yüklenmediği”ni değerlendirmiş ve mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçülü olduğu sonucuna varmıştır.
Bir eczaneye ait ruhsatnamenin bu eczanenin fiilen kendisi tarafından işletilmediği gerekçesiyle Valilik tarafından iptal edilmesi sebebiyle yapılan şikayetin incelendiği Ahmet Bal kararında (§ 50-57) AYM, başvurucunun izin almadan eczanenin bulunduğu Iğdır ilinden ayrıldığını ve başka bir kişiye eczaneyi işletmek için vekâlet verdiğini kabul ettiği, önceden belirli ve öngörülebilir nitelikte olduğu açık olan şikâyete konu müdahalenin uygulanmasına, başvurucunun kendi kusurlu davranış ve eylemleriyle yol açtığı, eczane ruhsatı iptal edilen başvurucunun sadece beş yıl gibi belirli bir süre eczane açamayacağı yani başvurucunun mesleğini yapmaktan bütünüyle yoksun bırakılmadığı hususlarını dikkate alarak müdahalenin taşıdığı kamu yararı amacı ile karşılaştırıldığında başvurucunun mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin başvurucuya şahsi olarak aşırı ve olağan dışı bir külfet yüklemediği sonucuna varmıştır.
Hakka Özgü Usul Güvenceleri Gözetilmelidir:
Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkına özgü usul güvencelerinden bahsetmez. Usule ilişkin güvencelerin varlığı orantılılık değerlendirmesinde önemli bir rol oynayabilir. Ancak AYM mülkiyet hakkının gerçek anlamda korunabilmesi için hakka içkin birtakım usul güvencelerinin varlığını kabul etmiş, usule ilişkin güvencelerin varlığının orantılılık değerlendirmesinde önemli bir rolü olduğunu kabul etmiştir (Süleyman Çamur, 2017/36487, 8/9/2021, § 62).
Bu kapsamda AYM öncelikle mülk sahibinin müdahalenin kanun dışı veya keyfî ya da makul olmayan şekilde uygulandığına ilişkin savunma ve itirazlarını sorumlu makamlar önünde etkin bir biçimde ortaya koyabilme olanağının tanınmasını aramıştır. Ayrıca usule ilişkin bu güvenceler hem özel kişiler arasındaki mülkiyet uyuşmazlıklarında hem de taraflardan birinin kamu gücü olduğu durumlarda geçerlidir. Bu güvencelerin yerine getirildiğinden söz edilebilmesi için derece mahkemelerinin kararlarında konu ile ilgili ve yeterli gerekçe bulunmalıdır. Bu bağlamda başvurucunun mülkiyet hakkını ilgilendiren davanın sonucuna etkili esasa ilişkin temel iddia ve itirazların yargılama makamlarınca özenli bir şekilde değerlendirilerek karşılanması gerekmektedir (Çağdaş Petrol Ürünleri…, § 54-55). Öte yandan müdahalenin hukuka aykırılığının ileri sürülebileceği veya müdahale nedeniyle oluşan maddi ve manevi zararların tazmin edilmesinin istenebileceği hukuk yollarının olmaması da bazı durumlarda kişiye yüklenen külfeti ağırlaştıran bir unsur olarak görülebilir. Bu bakımdan kişinin hukuka aykırılık iddialarının bir mahkeme tarafından etkili bir biçimde incelenmesi müdahalenin orantılılığı bakımından önemlidir (D.C., § 52). Yine kamu yararı amacı doğrultusunda mülkle ilgili tedbirlerin uygulanmasının zarara yol açtığı hallerde, bu zararın kaçınılmaz olandan ağır veya aşırı sonuçlara da yol açmaması ya da oluşması durumunda böyle bir zararın idarelerce makul bir sürede, uygun bir yöntem ve vasıtalarla gideriminin sağlanması gerekmektedir. Buna göre mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden tedbirlerin uygulanması ve bu tedbirlerin belirli bir süre de devam etmesi, ancak bireyin haklarının korunmasının gerekliliklerine uyulduğu takdirde ölçülü görülebilir (Süleyman Çamur, § 63).
İmar planı değişikliğiyle imar durumu tali iş merkezi olarak değiştirilen taşınmaz üzerinde mevcut akaryakıt tesisi için işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilen başvurucu şirketin şikayetinin söz konusu olduğu Çağdaş Petrol Ürünleri… kararında (§ 56-62) AYM, şikayetin sadece ruhsat verilmesi talebinin reddedilmesine ilişkin olmadığını, idarenin işlemleri nedeniyle oluşan zararın karşılanmamasından da yakınıldığını, ancak idare ve mahkemelerce şikâyetin özünü teşkil eden plan iptali sebebiyle oluşan zararlarının tazminine dair bir değerlendirme yapılmadığını, yani iddia ve itirazlara cevap verecek nitelikte yeterli bir gerekçe sunulmadığını, dolayısıyla mülkiyet hakkının korunmasında taraflar arasında olması gereken adil dengenin başvurucu aleyhine bozulmuş olup müdahalenin ölçülü bulunmadığını belirtmiştir.
AYM’YE BAŞVURU ÖNCESİ TÜKETİLMESİ GEREKEN BAŞVURU YOLLARI
AYM, ruhsat/lisans alımı veya iptaliyle ilgili bireysel başvurularda ilgililerin bireysel başvuru yapmadan önce 2577 sayılı Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendi gereğince, idari eylem ve işlemlerden doğan zararlarının tazmini amacıyla idare aleyhine tam yargı davası açması gerektiğini ifade etmiş ve tazminat davası açılmadan yapılan başvuruları kabul edilemez bulup reddetmiştir (İsmail Akçayoğlu, § 37; Kocaman Balıkçılık…, § 55).
Başvurucunun mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilen işyeri tahsisinin iptal edilmesinin şikayet edildiği
İsmail Akçayoğlu kararında (§ 36-39) AYM, başvurucunun işyeri tahsisinin iptaline ilişkin işleme karşı sadece iptal davası açtığı, işlem dolayısıyla oluştuğu öne sürülen zararın tazminine yönelik tam yargı davası açmadığını; “idari işleme karşı açılan davanın reddedilmiş olması(nın), söz konusu idari işlemden doğan zararın tazmini istemiyle açılan davanın da olumsuz sonuçlanacağı anlamına gelme”diğini, “idare hukukuna göre işlem hukuka uygun olsa bile işlemden doğan zararların idarece karşılanması gerektiği durumlar söz konusu olabil”diğini belirtmiş; başvurucu hukuk sisteminde mevcut idari ve yargısal yolları tüketmeksizin bireysel başvuruda bulunduğundan kabul edilemezlik kararı almıştır. Kocaman Balıkçılık kararında (§ 53-57) ise AYM, mülkiyet hakkına müdahale teşkil eden Koruma Bölge Kurulunun kararına karşı sadece iptal davası açılmış olup işlem dolayısıyla oluştuğu öne sürülen zararın tazminine yönelik tam yargı davası açılmadığını tespit etmiş, oysa açılacak tam yargı davasının sonuçsuz kalacağının söylenemeyeceğini, bu nedenle başvuru yollarının tüketilmemiş olması nedeniyle başvurunun kabul edilemez olduğuna karar vermiştir.
SONUÇ
Ruhsat/lisans alımı veya iptali ile ilgili bir şikâyetler, AYM tarafından esas olarak mülkiyet hakkı kapsamında ele alınır ve incelenir. Mahkeme; mülk kavramını, özerk bir kavram olarak alıp yorumladığından öncelikle kendisine sunulan başvuruda mülkiyet hakkı kapsamına giren bir menfaatin olup olmadığını araştırır. Bu incelemede belli durumlarda bir ekonomik değer veya icrası mümkün bir alacağı elde etmeye yönelik “meşru beklenti”nin de dikkate alınması gerekir. AYM bu tür şikayetleri, Anayasa’nın 35. maddesinin mülkiyet hakkına
ilişkin içerdiği kabul edilen üç kuraldan mülkiyetin kamu yararına kullanılmasının kontrolü veya düzenlenmesine ilişkin üçüncü kural çerçevesinde incelemektedir.
Mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin, Anayasa’ya uygun olabilmesi için kanuni dayanağının bulunması, kamu yararı amacını taşıması ve ölçülülük ilkesiyle uyumlu olması gerekir. İlk ölçüt, mülkiyet hakkına yapılacak müdahalelerin ancak mutlak manada şeklî bir kanuna -TBMM tarafından kanun adı altında çıkarılan hukuk kuralına- dayanması gerektiğini ifade eder. Aynı zamanda bu kanunun kalitesi de önemlidir, yani yasal düzenlemeler açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmalı, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı
koruyucu önlemleri içermelidir. İkinci ölçüte göre ise mülkiyet hakkı, ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabilir ve kamu yararı amacı dışında da başka bir sebeple de sınırlanamaz. Üçüncü ölçüt olan ölçülülük gereği kişilerin mülkiyet hakkının sınırlandırılması hâlinde elde edilmek istenen kamu yararı ile bireyin hakları arasında adil bir dengenin kurulması gerekir. Bu adil denge, başvurucunun şahsi olarak aşırı bir yüke katlandığının tespit edilmesi durumunda bozulmuş olur. Adil dengenin kurulup kurulmadığı incelemesinde; bir yandan müdahalenin meşru amacının önemi, diğer taraftan müdahalenin niteliği ile başvurucunun ve kamu otoritelerinin davranışları göz önünde bulundurulur. Bunların yanı sıra idarenin tutumunun iyi yönetişim ilkesine uygun olup olmadığı ve idarenin müdahaleden doğan külfeti katlanılabilir kılan çözümler üretip üretmediği de dikkate alınır.
Her ne kadar Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkına özgü usul güvencelerinden bahsedilmez ise de AYM kararlarında usule ilişkin güvencelerin varlığı orantılılık değerlendirmesinde önemli bir rol oynar. Bu güvenceler; başvurucunun savunma ve itirazlarını sorumlu makamlar önünde etkin bir biçimde ortaya koyabilmesini, mahkemelerin kararlarında konu ile ilgili ve yeterli gerekçe bulunmasını, kişinin hukuka aykırılık iddialarının bir mahkeme tarafından etkili bir biçimde incelenmesini, müdahalenin oluşturduğu zararın gerektiğinde uygun bir yöntem ve vasıtalarla gideriminin sağlanmasını içerir.
Nihayet AYM, ruhsat/lisans alımı veya iptaliyle ilgili bireysel başvurularda ilgililerin bireysel başvuru yapmadan önce sadece idari işlemin iptali davasını açmalarının yeterli olmadığını, işlem dolayısıyla oluşan zararın karşılanması için tam yargı davası da açıp bunun sonucuna göre bireysel başvuruda bulunmaları gerektiğini ifade etmiştir.
Av.Musa SARIKAYA-İDARE HUKUKU AVUKATI
Manisa Barosu-2794
+90 505 502 43 44
Daha fazla ve özel bilgi için lütfen iletişime geçiniz.
Manisa İş hukuku-Manisa Ceza Hukuku-Manisa İdare Hukuku Avukatı|Av.Musa Sarıkaya 